FERC 可选择推动 PJM 治理现代化

Ari Peskoe 是哈佛法学院电力法倡议的主任。

数据中心能源需求的激增以及相关的电价上涨，使PJM Interconnection的流程备受关注，这些流程可能最终导致市场规则变更，也可能强化现状。

在本文中，我讨论联邦能源监管委员会（FERC）批准或命令修改PJM治理结构的法律权限，并得出结论：FERC对输电治理的管辖权允许其修改申报权分配并调整PJM的提名委员会。此外，公用事业公司无权对区域规划协议上的任何申报权转让施加条件。

FERC对区域输电组织治理的监管根植于其界定、发现和消除不当歧视行为的职责。至少自1970年代以来，该委员会就将多公用事业输电协议的治理与不当歧视联系起来。1987年，哥伦比亚特区巡回上诉法院总结称，FERC此前对区域输电治理的监管是“其防止不当歧视权力的适当行使”。

PJM当前的治理结构旨在解决公用事业公司的不当歧视问题。1996年，FERC认识到，如果公用事业公司继续自行运营输电，其旨在遏制公用事业公司阻碍竞争动机的开放接入输电指令将价值有限。因此，它鼓励公用事业公司将其输电网络的控制权让渡给在市场中没有财务利益的系统运营商。

为获得FERC运营输电的批准，FERC要求新成立的RTO证明其治理结构能够防止“任何类别的参与者”或个别公司对决策的“控制及控制的外观”。基于这一独立性规则，FERC拒绝了当时PJM公用事业公司最初的PJM提案，因为这些提案赋予公用事业公司对区域决策的“最终控制权”。

RTO独立性规则是对不当歧视的救济。哥伦比亚特区巡回上诉法院最近确认，FERC必须执行RTO独立性。以RTO独立性规则为基础的治理改革在法律上不应有争议。

如果治理改革与关于不公正和不合理的批发或输电费率的证据相关联，也可能具有正当性。例如，在7月关于PJM治理改革的FERC技术会议上，各方将高价格归咎于决策过程缓慢。FERC可能得出结论，旨在打破PJM任何官僚僵局的改革可以纠正不公正和不合理的费率。

能够提升基础设施建设规模和速度的改革也可能纠正不公正和不合理的费率。PJM一直受到需求激增的困扰，这正在推高价格。为满足需求激增而进行的任何基础设施建设都需要各州的支持。

正如Constellation所声称的那样，各州的参与、协商和决策权并不威胁PJM的独立性。关于RTO独立性的开创性命令和成文化的RTO独立性规则明确针对的是市场参与者，而非州监管机构或政策制定者。PJM通过其章程、运营协议和人事政策实施独立性规则，这些同样禁止其员工和高管与市场参与者之间存在关联。

PJM市场参与者反对各州参与的法律论点有可能扰乱其他RTO中富有成效的安排。FERC应利用本次程序重申，各州的参与、协商和决策权符合《联邦电力法》的合作联邦主义框架。

FERC可以批准为各州提供申报机会的提案

申报权是区域治理的核心。FERC可以命令修改现有安排，包括为各州提供新的申报特权或取消非公用事业实体享有的特权。

哥伦比亚特区巡回上诉法院确立了一项对FERC监管申报权的禁令。在Atlantic City Electric案中，哥伦比亚特区巡回上诉法院裁定，虽然提供受管辖服务的财产的所有者或运营者可以自愿与其他实体分享其权利或完全让渡其权利，但FERC不得命令所有者或运营者放弃其申报权。

成员委员会的申报特权是FERC讨论的焦点。PJM已提议将成员对能源市场和输电规划规则的申报特权收归自身。公用事业公司一致支持这一做法。OPSI和该地区的州长们也支持，条件是企业获得某些申报特权。

取消成员委员会的申报特权不会触及哥伦比亚特区巡回上诉法院对申报权的禁令。成员委员会本身不是联邦法律下的“公共事业”，因为它不从事受FERC管辖的交易。该委员会没有权利。

各州同样没有提交关税修正案的“权利”，但FERC可以要求PJM提交经各州批准的规则变更。当各州通过PJM申报行事时，它们本身并非根据《联邦电力法》第205条进行申报。

那些认为FERC无权如此命令PJM的公用事业公司，试图扩大哥伦比亚特区巡回上诉法院唯一的申报权禁令。FERC本身对Atlantic City案的解读较为狭窄。FERC得出结论，该裁决中没有任何内容阻止其在公用事业公司反对的情况下将申报权授予其他方。在公用事业公司对区域成本分配的权利或PJM对容量的权利之外，为各州增加新的特权，不会迫使任何一方放弃其权利，而这是Atlantic City案所禁止的。

由于公用事业公司肯定会提起诉讼，如果FERC命令PJM或公用事业公司向各州提供申报特权，将面临一定的法律风险。自Atlantic City案以来，公用事业公司一直试图通过推动关于第205条的非历史性理论来扩大其垄断权力。

第205条编纂了《联邦电力法》的核心消费者保护保障措施，包括要求费率公正合理、要求公用事业公司公布费率并仅收取该费率，以及授权FERC举行费率案件、暂停新费率的生效并命令退款。FERC和联邦法院一再驳回公用事业公司试图将第205条重塑为其控制区域输电的工具的企图。

或者，FERC可以批准PJM提交的提案，即如哥伦比亚特区巡回上诉法院在Atlantic City案中所言，“通过合同自愿放弃其在第205条下的一些费率申报自由”。例如，PJM可以借鉴ISO New England的“跳球”方法，为各州提供关于资源充裕度的申报特权。

PJM中各州的申报特权将被载入PJM的关税，并将补充现有的申报权，使PJM和公用事业公司的第205条权利保持完整。这两个特征回应了1984年联邦上诉法院对州强制申报提出的反对意见。

在该案中，一个州委员会依据州法律指示公用事业公司修改其受FERC监管的关税。法院担心，此类州命令将使FERC在关于单一输电关税的相互竞争的州指令之间做出选择，将使州权力触及已申报的联邦费率，并将取代公用事业公司对其自身费率的判断。据法院称，第205条“允许公用事业公司在各种合理的费率实践之间做出选择”。

这些后果都不会因基于关税的州特权而产生。结构适当的关税将明确规定各州可以如何行事，并且不会允许各州依据其自身主权权力提交相互竞争的提案。已申报费率原则阻止各州监管输电关税，但并不阻止FERC批准基于关税的各州参与、协商或决策程序。

基于关税的州特权将允许PJM和公用事业公司继续根据第205条随时提交它们选择的任何内容。各州的特权可以以PJM或公用事业公司同时提交自己的第205条申报为条件。中大陆独立系统运营商所在的各州监管机构和ISO-NE市场参与者通过“跳球”选项行使申报特权时，都要求同时提交申报。在这些地区，非公用事业提案与公用事业公司的申报一同到达FERC，而非取而代之。

以这种方式构建，无论是PJM的自愿让步还是FERC强制增加申报特权，都不会剥夺法院所描述的任何人“选择”的权利。

FERC可以命令修改PJM董事会的提名程序

PJM的运营协议授权一个由成员委员会各行业各一名代表和三名PJM董事会成员组成的委员会来提名潜在的董事会成员。FERC于1997年审查并批准了这一结构的先前版本，并于2002年审查并批准了当前结构。

与治理不受FERC触及的私营公用事业公司不同，RTO是通过受FERC管辖的合同创建和维持的。为确保这些合同公正合理且不具有不当歧视性，FERC审查RTO选择董事会成员的程序。为遵守自身的治理程序，PJM已请求FERC豁免其偏离自身提名程序。

本次程序中就FERC对RTO提名委员会的管辖权发出的威胁，过度解读了哥伦比亚特区巡回上诉法院的一项裁决。例如，公用事业公司PPL声称，2004年哥伦比亚特区巡回上诉法院关于加州ISO的一项裁决禁止FERC“介入RTO的内部治理”。对这种案件的如此宽泛解读将破坏30年的RTO监管以及至少50年来FERC审查区域输电治理的命令。

CAISO案是一项狭窄的裁决。在2004年的该案中，哥伦比亚特区巡回上诉法院推翻了FERC的一项命令，该命令指示加州ISO用新董事替换其州任命的董事会。合议庭得出结论，FERC的命令相当于“对内部公司治理前所未有的侵犯”，无法由FERC对“直接影响费率”的公用事业实践的有限管辖权来支撑。

FERC并未扩大该裁决的适用范围。就在2019年，FERC重申，RTO利益相关方团体的成员规则“直接影响”FERC申报，因此直接影响费率，属于FERC的管辖范围。出于同样的原因，RTO选择董事会成员的程序也在FERC的控制之内。FERC对RTO治理这些方面的监管可防止不当歧视，并支持对RTO独立性规则的遵守。

公用事业公司对PJM的输电规划并不享有特殊控制权

公用事业公司一致支持将成员委员会对区域规划协议的申报特权替换为PJM董事会的独家控制。公用事业公司声称这一变更需要其批准，并可能要求有利于它们的治理让步。

我提交了一份评论，敦促委员会驳回这些主张。三十年前，输电所有者自愿将规划协议的申报特权授予成员委员会。PJM董事会是否对规划协议拥有独家权力，取决于PJM、成员委员会和FERC。成员委员会可以通过第205条申报同意自我剥夺权力，或根据第206条被剥夺权力。

来源：Utility Dive能源电网；原文日期：2026-09-23。内容经中文翻译改写，请以原文为准。